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Urteilskopf

2009/62

Auszug aus dem Urteil der Abteilung I i. S. Engadin Airport AG gegen Bundesamt für Zivilluftfahrt
A-1765/2009 vom 2. Oktober 2009


Regeste Deutsch

Flughafenbetrieb. Direkte Anwendbarkeit und innerstaatliche Verbindlichkeit von Normen und Empfehlungen der ICAO-Anhänge.
Art. 6a naketano naketano Trip' Sweatshirt Is 'Love A Sweatshirt H5rwxYqdw LFG. Art. 3 Abs. 1bis , Art. 3 Abs. 3 VIL. Anhang 14/I zum Übereinkommen vom 7. Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt (nachfolgend: ICAO-Anhang 14/I).
1. Unterschiedlicher Gehalt von Normen und Empfehlungen der ICAO-Anhänge: Mit Normen wird das Mindestmass an Sicherheit definiert, Empfehlungen legen ein über den Mindeststandard hinausgehendes Sicherheitsniveau fest (E. 4.2.1 und 4.2.2).
2. ICAO-Normen sind völkerrechtlich verbindlich und gehen weniger strengem Landesrecht vor. Soweit sie hinreichend klar und bestimmt und damit unmittelbar anwendbar sind, berechtigen oder verpflichten sie ihre Adressaten direkt (E. 4.3.2).
3. ICAO-Empfehlungen lassen den Vertragsstaaten einen grossen Ermessens- und Entscheidungsspielraum, müssen zuerst im Landesrecht umgesetzt werden und der Gesetzgeber muss definieren, in welchem Ausmass vom gebotenen Spielraum Gebrauch gemacht werden soll. Erst dann entfalten die ICAO-Empfehlungen eine bindende Wirkung bei der Rechtsanwendung (E. 4.3.3).
4. Da im Schweizer Luftfahrtrecht entsprechende Umsetzungsnormen bestehen, sind für den Flugplatzbetrieb die Empfehlungen des ICAO-Anhangs 14/I sowie die dazugehörigen technischen Vorschriften unmittelbar anzuwenden und zu beachten (E. 4.4). Das Bundesamt für Zivilluftfahrt hat sich dabei am empfohlenen höheren Sicherheitsniveau im Sinne der «best practice » zu orientieren. Seine Vorgaben müssen allerdings die Gebote der Verhältnismässigkeit und Rechtsgleichheit beachten (E. 4.6.4).


Regeste en français

Exploitation d'un aéroport. Applicabilité directe et force obligatoire dans l'ordre juridique national des normes et recommandations des annexes OACI.
Art. 6a LA. Art. 3 al. 1bis, art. 3 al. 3 OSIA. Annexe 14/I de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (ci-après: annexe 14/I OACI).
1. Teneur différente des normes et des pratiques recommandées par les annexes OACI: les normes définissent les minima en matière de sécurité, les recommandations établissent un niveau de sécurité supérieur aux minima (consid. 4.2.1 et 4.2.2).
2. Les normes OACI priment, en tant que droit international ayant force obligatoire, sur les règles moins sévères du droit national. Dans la mesure où elles sont suffisamment claires et précises, les normes OACI sont d'application directe et créent directement des droits et obligations pour leurs destinataires (consid. 4.3.2).
3. Les recommandations OACI confèrent aux Etats contractants un large pouvoir d'appréciation et de décision, doivent en conséquence être d'abord concrétisées en droit national et le législateur doit définir dans quelle mesure il sera fait usage du pouvoir accordé. Ce n'est qu'une fois la concrétisation effectuée que les pratiques recommandées OACI déploieront un effet contraignant (consid. 4.3.3).
4. Puisque des normes de mise en oeuvre du droit international aérien existent en droit interne, les recommandations de l'annexe 14/I OACI et les prescriptions techniques qui en font partie doivent, pour l'exploitation d'un aérodrome, être appliquées directement et respectées (consid. 4.4 s.). L'Office fédéral de l'aviation civile doit s'inspirer du niveau supérieur de sécurité recommandé (« best practice »). Ses exigences doivent cependant se conformer aux principes de la proportionnalité et de l'égalité de traitement (consid. 4.6.4).


Regesto in italiano

Esercizio di un aeroporto. Applicabilità diretta e carattere obbligatorio nell'ordinamento giuridico nazionale delle norme e raccomandazioni degli allegati OACI.
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Art. 6a LNA. Art. 3 cpv. 1bis, art. 3 cpv. 3 OSIA. Allegato 14/I della Convenzione del 7 dicembre 1944 relativa all'aviazione civile internazionale (qui di seguito: allegato 14/I OACI).
1. Contenuto diverso delle norme e delle raccomandazioni degli allegati OACI: le norme definiscono le esigenze minime di sicurezza, le raccomandazioni stabiliscono invece un livello di sicurezza superiore allo standard minimo (consid. 4.2.1 e 4.2.2).
2. Le norme OACI, in quanto diritto internazionale obbligatorio, prevalgono sul diritto nazionale meno severo. Nella misura in cui sono sufficientemente chiare e precise e, perciò, direttamente applicabili, esse creano direttamente diritti ed obblighi per i loro destinatari (consid. 4.3.2).
3. Le raccomandazioni OACI lasciano agli Stati contraenti un largo potere d'apprezzamento e di decisione, di conseguenza le stesse devono dapprima essere concretizzate nel diritto interno ed il legislatore deve definire la misura in cui possa essere fatto uso del margine di manovra concesso. Solo dopo detta concretizzazione le raccomandazioni degli allegati OACI dispiegano un effetto vincolante (consid. 4.3.3).
4. Siccome nel diritto svizzero della navigazione aerea sono presenti le corrispondenti norme concretizzate, per l'esercizio di un aerodromo devono essere applicate direttamente e rispettate sia le raccomandazioni dell'allegato 14/I OACI che le relative prescrizioni tecniche (consid. 4.4 seg.). L'Ufficio federale dell'aviazione civile deve orientarsi secondo il livello di sicurezza più elevato che viene raccomandato, conformemente alla « best practice ». Le sue esigenze devono tuttavia tenere conto dei principi della proporzionalità e dell'uguaglianza di trattamento (consid. 4.6.4).
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Aus den Erwägungen:

4. Nachfolgend ist zu prüfen, ob sich die noch strittigen Anordnungen auf eine genügende Rechtsgrundlage abzustützen vermögen.

4.1 Flugplätze müssen so ausgestaltet, organisiert und geführt werden, dass insbesondere die Sicherheit für Personen und Sachen bei Starts und Landungen stets gewährleistet ist (Art. 3 Abs. 1 Eddie Sandale Scotch Bauer Eddie Bauer Revel rxqHwvrS8 der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [ VIL, SR 748.131.1]). Die grundlegenden Anforderungen an Flugplätze und deren Benützung sind im Anhang 14 zum Übereinkommen vom 7. Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt ( und Print Shirt Shirt T Tailor T Tom mit Brusttasche UwApqaC 0.748.0, sog. Chicago-Übereinkommen, nachfolgend: Übereinkommen) sowie in zusätzlichen technischen Ausführungsvorschriften geregelt. Massgebend ist vorliegend der Teil I des Anhangs 14 mit Regeln für die Ausgestaltung und den Betrieb von Flughäfen (derzeit gültig in der vierten Ausgabe vom Juli 2004; nachfolgend ICAO-Anhang 14/I).

4.2 Anhänge zum Übereinkommen werden von der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) gestützt auf Art. 37 Abs. 2 i. V. m. Art. 54 Bst. l des Übereinkommens herausgegeben. Sie enthalten sogenannte « Standards » und « Recommended Practices » bzw. « Recommandations ». Diese werden in der schweizerischen Gesetzgebung im deutschen Text mit den Begriffen « Normen » und « Verfahren » umschrieben (vgl. Art. 37 und Art. 38 des Übereinkommens). Nachfolgend werden sie übereinstimmend mit der bisherigen Rechtsprechung als Normen und Empfehlungen bezeichnet (vgl. BGE Relaxed LABEL Scube in Used Jeans s Oliver Optik RED OtIUEq E. 3c.aa; Verwaltungspraxis der Bundesbehörden VPB 44.127 E. 1.1).

4.2.1 Normen enthalten im Sinne von Minimalanforderungen Regeln, deren einheitliche Anwendung in den Mitgliedstaaten aus Gründen der Sicherheit und der Regulierung der internationalen Flugsicherung als notwendig erachtet wird. Abweichende Regelungen müssen die Vertragsstaaten der ICAO melden (Art. 38 des Übereinkommens sowie Vorwort Ziff. 1a ICAO-Anhang 14/I). Mit den Normen wird demnach ein Mindestmass an Sicherheit definiert.

4.2.2 Die Einhaltung der Empfehlungen wird aus Gründen der Sicherheit sowie der Regulierung und Effizienz der internationalen Flugsicherung lediglich als wünschbar erachtet. Deshalb sind die Mitgliedstaaten auch nicht verpflichtet, Abweichungen zu melden (Vorwort Ziff. 1a ICAO-Anhang 14/I). Empfehlungen legen ein über den Mindeststandard hinausgehendes Sicherheitsniveau fest.

4.3 Damit stellt sich die Frage nach der direkten Anwendbarkeit und der innerstaatlichen Verbindlichkeit der Normen und Empfehlungen.

4.3.1 Die ICAO-Anhänge sind entgegen ihrem Wortlaut nicht Bestandteile, die das Übereinkommen als verbindlichen völkerrechtlichen Vertrag ergänzen, sondern es sind Beschlüsse, die vom Exekutivorgan der ICAO gefasst werden (Art. 54 Übereinkommen), ohne dass jedoch eine zusätzliche landesinterne Genehmigung durch die Vertragsstaaten nötig wäre (PETER BALTENSPERGER, Untersuchung der luft- und verkehrspolizeilichen Befugnisse des Flughafenhalters, Diss. Basel 1984, S. 45 f.). Sie werden erst nach dem in Art. 90 des Übereinkommens festgelegten Verfahren für die Vertragsstaaten grundsätzlich verbindlich. Insofern und im Gegensatz zum Übereinkommen selber sind die ICAO-Anhänge somit nicht allgemein verbindlich bzw. absolut bindend (vgl. Botschaft des Bundesrates betreffend Ratifikation des Abkommens über die internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 1944 durch die Schweiz [sog. Chicago-Übereinkommen] vom 27. September 1946, BBl 1946 III 608, 621 und 628). Als Folge des unterschiedlichen Gehalts zwischen Normen und Empfehlungen stellt sich deshalb die Frage, ob hinsichtlich der innerstaatlichen Anwendbarkeit und Verbindlichkeit zu unterscheiden ist. Nach den von der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen sind völkerrechtliche
Bestimmungen dann direkt anwendbar (sog. « self-executing »), wenn sie inhaltlich hinreichend bestimmt und klar sind, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides bilden zu können. Bei blossen Programmartikeln und Bestimmungen, die eine Materie nur in Umrissen regeln oder dem Vertragsstaat einen beträchtlichen Ermessens- oder Entscheidungsspielraum belassen, fehlen diese Voraussetzungen (BGE 133 I 58 E. 4.2.3, BGE 126 I 240 E. 2b, BGE Relaxed LABEL Scube in Used Jeans s Oliver Optik RED OtIUEq E. 3a).

4.3.2 ICAO-Normen sind für die Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Ablehnungsrechts, einem sog. « opting out », verbindlich (E. 4.2.1; BALTENSPERGER, a. a. O. mit Hinweisen). In Lehre und Rechtsprechung ist allerdings anerkannt, dass im landesinternen Recht auch von Normen im Sinne einer Verschärfung ohne weiteres abgewichen werden darf VPB 44.127 E. 1.3; BGE Relaxed LABEL Scube in Used Jeans s Oliver Optik RED OtIUEq E. 3c.aa, je mit Hinweisen). Die ICAO-Normen sind somit völkerrechtlich zwingend in Bezug auf weniger strenges Landesrecht. Soweit sie hinreichend klar und bestimmt und damit unmittelbar anwendbar sind, berechtigen oder verpflichten sie ihre Adressaten direkt.
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4.3.3 Bei den Empfehlungen ist es hingegen den Mitgliedstaaten überlassen, zu entscheiden, ob sie diese annehmen oder eine davon abweichende nationale Lösung zulassen wollen (E. 4.2.2; REGULA DETTLING-OTT, Internationaler Luftverkehr, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, Bd. IV, Basel 2008, S. 406 f.; vgl. auch VPB 44.127 E. 1.2). Ihnen geht damit bereits die Verbindlichkeit ab. In der Rechtsprechung wird denn auch die Meinung vertreten, Empfehlungen seien grundsätzlich nicht bindend ( BVGE 2008/41 E. 5.3.3; BGE Relaxed LABEL Scube in Used Jeans s Oliver Optik RED OtIUEq E. 3c.aa). Überdies lassen die ICAO-Empfehlungen den Vertragsstaaten definitionsgemäss einen grossen Ermessens- und Entscheidungsspielraum, weshalb sie für eine unmittelbare Anwendbarkeit nicht ausreichend bestimmt sind. Daraus ist zu folgern, dass Empfehlungen im Landesrecht zuerst umgesetzt werden müssen. Zudem muss der Gesetzgeber definieren, in welchem Ausmass vom gebotenen Spielraum Gebrauch gemacht werden soll. Erst dann entfalten die ICAO-Empfehlungen eine bindende Wirkung bei der Rechtsanwendung (in diesem Sinne offenbar nicht differenzierend DETTLING-OTT, a. a. O., S. 406, Fn. 36).

4.4 Im Schweizer Luftfahrtrecht hat der Gesetzgeber mit Art. 6a naketano naketano Trip' Sweatshirt Is 'Love A Sweatshirt H5rwxYqdw des Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 1948 ( LFG, SR 748.0, in Kraft seit 1. Januar 1995, AS 1994 3010, 3024) eine formellgesetzliche Grundlage geschaffen, um internationale technische Vorschriften ohne Umsetzung in eigene Erlasse ins Landesrecht überführen zu können. Nach dessen Abs. 1 kann der Bundesrat (BR) ausnahmsweise einzelne Anhänge zum Übereinkommen, einschliesslich zugehöriger technischer Vorschriften, als unmittelbar anwendbar erklären. Nach dem Willen des Gesetzgebers soll davon Gebrauch gemacht werden, wenn die Überführung von Vorschriften grösseren Umfangs mit nur einem kleinen Kreis unmittelbar interessierter und verpflichtender Adressaten mit einem verhältnismässig grossen Aufwand verbunden ist (Botschaft des Bundesrates über eine Änderung des Luftfahrtgesetzes vo